关于用PPP模式推动重点项目建设的问题研究
文章来源：中国干部网    作者：    发布时间：2017-02-06 17:28    点击量：655    大 中 小

　　关于用PPP模式推动重点项目建设的问题研究

　　当前，在原有以政府为主体进行的资产抵押贷款、财政信用贷款运用的BT模式投资建设等大门关上后，积极推广运用政府和社会资本合作(PPP模式)，不仅是推动重点项目建设的重要手段，也是改进政府公共服务的重要举措，更是化解投融资难题、缓解财政压力的当务之急。近期，我们围绕学习贯彻县十五次党代会、县十五届二次全会和县“两会”精神，以PPP融资方式推动凤县重点项目建设为题进行深入调研，形成了专题调研报告。

　　一、PPP模式的内涵类型及凤县形势研判

　　(一)PPP模式的内涵。PPP模式，也称PPP融资，是英文“Public—Private—Partnership”的简写。狭义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。PPP模式的核心内涵包括：一方面是将社会资本引入公共领域;另一方面是在公共领域实现专业化运营。PPP具有三大特征：伙伴关系;利益共享;风险共担。

　　(二)PPP模式的分类。PPP模式一般分为三大类：外包类;特许经营类;私有化类。具体运作方式主要包括：建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)、转让—运营—移交(TOT)、建设—拥有—运营—移交(BO0T)、建设—移交—运营(BTO)、改建—运营—移交(ROT)等多种方式，其中BOT、BOO、TOT三种方式应用最为广泛。

　　(三)凤县运用PPP模式的形势研判。

　　1.从凤县县情看。由于凤县地处山区，交通长期不便，新型城镇化和公共基础设施建设欠账多、缺口大，配套功能还不完善，成为制约经济社会发展的瓶颈。在这种形势下，推进新型城镇化、加强公共基础设施建设等领域，迫切需要建立一个多元、可持续的资金保障机制。因此，科学合理运用PPP模式，是改变凤县面貌、弥补历史欠账的正确路径，也是全面建设高品质幸福凤县的一项重要举措。

　　2.从发展现状看。2016年，凤县公共财政预算收入完成29038万元，公共财政预算支出完成117177万元。全县民生支出占整个财政支出的83.19%，再加上工资性支出，县财政可谓是举步维艰。当前，凤县已经吹响“全面争先创优、奋力追赶超越”的集结号，2017年确定的100个重点建设项目即将全面实施，总投资需437.66亿元。投融资难、资金缺口大成为摆在凤县面前的重大难题。因此，运用PPP模式，在公共领域实行政府和社会资本的有效合作，能起到“四两拨千斤”的杠杆作用，对于缓解财政压力、加快重点项目建设具有重要的现实意义。

　　3.从比较优势看。相对于传统项目开发模式及公共融资方式，PPP主要优势有：有利于减轻财政负担，提高公共财政使用效率;有利于转换政府职能，“让专业的人做专业的事”;有利于保障项目和公共服务质量，实现公共财政或公共资源的价值最大化;有利于促进投资主体的多元化，让政府部门和民间部门相互取长补短;有利于降低投资风险，实现合作双方互利共赢。据有关方面研究表明，与传统融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，80%的工程项目按规定工期完成，80%的工程耗资在预算内，一般传统招标方式只能达到25%。综上，运用PPP模式是凤县当前推进新型城镇化、加强公共基础设施建设的必然选择。

　　二、凤县PPP项目建设情况及典型案例

　　(一)凤县PPP项目建设情况

　　1.项目储备情况。自2015年全市推行PPP模式以来，凤县主动适应新常态，及时成立以县财政局局长为组长的PPP领导小组，通过竞争性谈判确定宝鸡市舜泉工程管理咨询有限公司为凤县PPP专家咨询资质机构。按照省市有关要求，先后精心筛选储备PPP项目46个，总投资269.06亿元，涉及交通设施、水利设施、市政设施、公共服务、生态环境、产业发展等6个方面。

　　2.项目入库情况。截至2016年底，16个项目进入省PPP项目库，项目总投资76.48亿元。其中：凤县集中供热延伸建设项目、凤县嘉禾名苑棚户区改造项目、凤县污水处理厂提标改造及污水管网扩建工程、凤县丰禾山停车场项目、凤县中医院整体迁建项目、凤县安信农贸市场综合项目、凤县嘉陵江流域县城段生态修复及旅游景观建设项目、凤县紫柏山景区综合开发项目、凤县小峪河县城段河道综合治理工程、凤县凤凰湖景区一江两岸提升改造项目、凤县特色农产品产业园建设项目等11个项目进入省级PPP项目意向库，项目总投资48.8亿元;凤县县城公共停车场建设项目、凤县天然气长输管道建设项目、陕西凤县丰禾山养老中心一期项目、凤县灵官峡景区提升项目、凤县古凤州文化旅游综合开发项目等5个项目进入省级PPP项目执行库，项目总投资27.68亿元。6个项目进入市级PPP项目库,项目总投资13.62亿元。分别为：凤县县城公共停车场建设项目、陕西凤县丰禾山养老中心一期项目、凤县灵官峡景区提升项目、凤县凤凰湖景区一江两岸提升改造项目、凤县天然气长输管道建设项目、凤县污水处理厂提标改造及污水管网扩建工程。其中：凤县天然气长输管道建设项目、凤县丰禾山养老中心建设项目和凤县古凤州文化旅游综合开发项目(含凤县消灾寺道教区建设项目、凤县凤州古城品牌民俗村建设项目)为2016年市级重点项目。在推动项目建设的同时，我们积极为凤县丰禾山养老中心建设项目和凤县古凤州文化旅游综合开发项目争取到国家专项建设基金7500万元。4个项目共计完成年度投资额5.25亿元，均超额完成年度投资计划。

　　3.项目推介情况。2016年按照市政府要求，凤县积极筹备推介PPP项目，全年通过财政部PPP平台发布推介项目12个，通过市政府3次PPP项目推介会推介洽谈项目8个，分别为：凤县古凤州文化旅游综合开发项目、凤县嘉禾名苑棚户区改造项目、凤县集中供热延伸建设项目、凤县天然气长输管道建设项目、凤县污水处理厂提标改造及污水管网扩建项目、凤县县城公共停车场建设项目、凤县小峪河县城段河道综合治理工程、凤县紫柏山景区综合开发项目，项目总投资45.68亿元。目前已初步达成合作意向的项目5个，分别为凤县县城公共停车场建设项目、凤县天然气长输管道建设项目、陕西凤县丰禾山养老中心一期项目、凤县灵官峡景区提升项目、凤县古凤州文化旅游综合开发项目，预计引入社会资金量27.68亿元。

　　(二)凤县运用PPP模式的典型案例

　　1.凤县县城立体车库建设项目。该项目由陕西可成停车设备有限公司承建，项目总投资600万元，采用建设—运营—移交(BOT)模式运作，政府转让特许经营权，以政府补贴及停车服务收费确保企业成本回收及利润保障。目前，该项目已完成场地平整、施工围挡，正在进行图纸设计及前期手续办理。

　　2.凤县第一污水处理厂项目。该项目由宝鸡思圣环保设备有责任公司承建，采用建设—运营—移交(BOT)模式，以政府购买服务形式运行。由于2007年建设时，县政府仅与社会资本方宝鸡思圣环保设备有责任公司以签订合同方式明确双方权利义务，按照现在PPP模式评判，当时的合作极为简单且不规范。实际上就是宝鸡思圣环保设备有责任公司负责污水处理，政府负责收污水处理费、购买服务。每年县财政需支付污水处理费378.49万元(包括运行费用、电费、贷款利息、收益等)。但污水处理厂项目具有以下几点现实意义：一是较早利用社会资本。凤县利用社会资本投资公共服务领域始于2007年，已有10年的历史。二是合作周期长，双方约定合作期限为20年，符合PPP模式长期合作的要求。三是缓解了财政直接投资的压力。四是社会效益较好，有效解决了污水污染环境的问题。但项目也存在以下问题：一是项目合作较为简单，没有PPP项目模式必须的物有所值评价和财政可承受能力评价，项目的必要性评价不够充分。二是没有按照PPP模式执行政府采购，社会资本的选择没有体现竞争性。三是政府和社会资本为确定合作方式简单，没有充分体现利益共享，风险共担的PPP基本精神。四是社会资本的盈利测算不够精细，节约财政资金效果不明显。

　　三、2017年重点建设项目情况及PPP模式融资分析

　　(一)凤县2017年重点建设项目情况。2017年，凤县编制重点项目计划总数140个，拟实施100个，总投资437.66亿元，年度计划投资120.6亿元;储备重大前期项目40个，总投资200.1亿元。按建设性质分：新建项目72个，总投资226.43亿元，年度计划投资73.99亿元;续建项目28个，总投资211.23亿元，年度计划投资46.63亿元。按项目类别分：工业产业类项目18个，总投资57.6亿元，年度计划投资27.65亿元;文化旅游类项目14个，总投资89.5亿元，年度计划投资13.62亿元;农业产业类项目24个，总投资55.32亿元，年度计划投资19.84亿元;基础建设类项目24个，总投资203.99亿元，年度计划投资49.63亿元;社会民生类项目8个，总投资12.63亿元，年度计划投资4.54亿元;生态环保类项目12个，总投资18.6亿元，年度计划投资5.36亿元。

　　(二)2017年PPP模式融资分析。实施PPP项目，需具备三条基本要求，即：要有政府部门参与，涉及基础设施及公共服务领域，自身具有社会性、服务性、低回报率等特点，且符合三大特征，即：一是项目运行周期长，利润周期长;二是市场自主意愿不高，需要政府给予一定扶持、补助或特许经营的项目;三是项目总投资金额较大，一般应在5000万元以上。

　　面对政府投融资难、财政压力大的严峻形势，我们结合前期深入调研、综合分析，从建设资金总量及来源、转移投资风险、优化运营方式等多因素深层次考虑，2017年宜采取PPP模式融资的项目主要有：(1)凤县县城公共停车场建设项目，总投资5000万元;(2)凤县污水处理厂提标改造及污水管网扩建工程，总投资15000万元;(3)嘉禾茗苑城棚区改造，总投资25000万元;(4)凤县古凤州文化旅游基础设施建设，总投资77200万元;(5)凤县消灾寺景区二期建设，总投资8000万元;(6)天然气并网及输管网项目及集中供气建设项目，总投资28000万元;(7)凤县紫柏山森林公园深度开发项目，总投资15700万元;(8)灵官峡景区提升项目，总投资30000万元。(9)美丽乡村建设项目。建议委托第三方专业咨询公司科学制定美丽乡村建设特许经营方案，指定县城投公司为美丽乡村PPP项目的实施单位，选择符合条件的社会资本方共同组建项目公司，通过签订特许经营协议，授权项目公司打造全县美丽乡村。美丽乡村建设项目的规划、设计、投融资、建设、运营及维护等交由社会资本负责;合作前的投资作为政府投入，最大限度予以补贴或产业扶持，对达到建设标准的予以奖励。

　　四、困难和问题

　　(一)对PPP模式认识不够全面。对于凤县来说，PPP模式仍属新兴事物，绝大多数干部还比较陌生，对具体操作中的方式、流程等掌握不清，缺乏实际操作经验。从全县征集上报的PPP项目储备情况看，大部分项目主管部门对采取什么方式与社会资本合作没有概念，甚至有的项目仍准备采用BT方式与社会资本合作。从已上报的PPP项目质量来看，有的项目社会资本参与意愿不高，有的项目主管部门担心与社会资本合作职责界定不清，合作推进缓慢;在城市道路、供水、污水、垃圾处理等市政设施方面，还有很多适合PPP模式的项目未纳入项目库管理。

　　(二)利益调节和风险分担难确定。PPP模式下，政府部门关注财政绩效及公共需求的满足程度，私人部门则关注回报和资本效率，两者的风险偏好和利益诉求存在巨大差距，如何确定利益调节和风险分担机制是PPP项目操作中的难题。一个完整的PPP模式，从发起到完成要经过设计、融资、建设、运营、维护、移交等流程，周期长，环节多，操作复杂。其中，融资只是项目运作中的一个环节。目前凤县实施PPP模式，主要强调把PPP作为筹集资金的一种方式，对其他环节考虑较少，可能会潜伏各种风险和不确定性。

　　(三)PPP项目操作管理不够规范。从正在建设的凤县丰禾山养老中心一期项目运作情况看，政府和社会资本合作中，缺乏规范的程序进行管理，在项目的前期论证阶段没有进行“物有所值”(VFM)的评价，在方案制定、项目招标、合同管理、风险控制、绩效评价等方面还不同程度的存在环节缺失、操作不规范、管理不到位的问题。究其原因，一是缺乏专业性协调机构。凤县PPP项目操作中，存在发改、财政双头指导现象，各自操作流程、工作要求不同，缺乏有效衔接。近期国家虽明确了发改和财政部门在PPP模式中的管理范围，但还是缺乏一个统一的议事协调机构。二是缺乏PPP专业人才。PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和城市规划设计、工程建设等各类专业技术人才。目前，凤县PPP专业人才严重缺乏，迫切需要培养一批复合型、创新型的PPP人才队伍，推动项目立项、签约、落地。

　　(四)社会资本参与积极性不高。受凤县社会经济发展水平、基础设施建设现有程度、人口密度、消费水平、地理气候条件等因素的制约，社会公共领域、公益项目建设呈现投资大、回报率低、投资回收年限长的特点，真正适合PPP模式的项目并不多，而社会资本基本上都是以追求利益最大化为第一目标，社会资本对投资凤县公共领域、公益项目领域建设的积极性不高。从政府角度考虑，推行PPP模式需要政府拿出资金投入项目公司、进行财政补贴，且要委托第三方中介机构编制项目资料，费用较高(普遍在百万元以上)，加之存量债务化解难度大，财政压力大，合作成功率低。

　　五、对策和建议

　　(一)实现PPP机构队伍专业化。建议成立高规格的PPP工作领导小组或统一的议事协调机构，定期召集发改、财政和各主管部门研究部署PPP项目推进工作，避免多头指导、交叉管理。及时组建专门的办公室，科学设置职位和编制，通过定向招录、高薪引才等方式，引进一批专业性、复合型的PPP人才队伍，配备专职工作人员,安排专项工作经费,确保“专业人才干专业的事”。坚持“走出去”与“请进来”相结合，采取外出考察、观摩取经、“凤县大讲坛”、专家讲座、专题研讨等方式，普及PPP业务知识，开拓干部视野，提升能力水平。

　　(二)实现特许经营方案科学化。建议完善PPP项目评估论证制度，委托第三方专业咨询公司,科学论证编制特许经营权方案，对PPP项目进行物有所值评价和财政承受力评估，对PPP模式与传统政府采购模式进行对比分析，确保PPP项目程序合法、操作规范，尽量规避风险。建议增加市场测试环节，招标前召开市场测试会，提前完善调整招标文件，选择有实力的企业与凤县联合成立PPP项目公司，加快项目立项、签约、落地。

　　(三)实现PPP项目管理规范化。建议依法按程序制定出台《凤县PPP项目管理办法》，用制度明确PPP各有关主管部门管项目、管招标、管招商、管资金、管合同等工作职能,形成互相配合、协调一致的工作合力,规范PPP项目审批、招标、政府特许经营和财政资本预算等各项工作职能，做到分工明确，各司其责,互相配合,形成合力。

　　(四)实现PPP配套机制制度化。建立健全服务机制，出台优惠的特许权政策，吸引社会资本投资，超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条件、土地供应方等方面的工作,对项目承担起导向作用。建立健全风险共担机制，私营部门承担建造、运营、技术等风险，政府承担政治、法律、政策等风险，且承担的风险程度与所得回报相匹配，政府不能为吸引社会资本过多承诺，双方应共同分担市场风险。

　　(五)提高PPP项目成功率。坚持不求“广”，不求“大”，在“精、易”上下功夫，精细研究、精准操作，集中力量谋划2-3个项目，切实提高PPP项目的实施成功率。对成熟的PPP项目从项目立项、环评、选址、规划，到物有所值评价、财政可承受能力评价、PPP项目方案编制，到项目准备、项目识别、项目采购、项目执行、项目移交进行规范操作，争取项目列入省级、国家级PPP示范项目，争取国家和省级PPP项目基金贷款支持。

　　作者:赵正卿 陕西省凤县县委农工部副部长、政研室主任、统筹办主任